上海大都市圈协同规划：把零散的蓝图拼成一张贯通的愿景图

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上海大都市圈（1+8）范围图。

“双循环”发展格局下，上海大都市圈迎来什么新进展？

这个包含了上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山9个城市的都市圈，是长三角城市发展最成熟的区域之一。

根据年初发布的《上海市贯彻〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉实施方案》，上海在加快编制上海大都市圈空间协同规划。

2020年9月28日，上海大都市圈规划研究中心揭牌  主办方供图

为支撑上海大都市圈协同规划、建设和管理，9月28日，上海市城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院上海分院、上海社会科学院三家单位合作，共同成立了“上海大都市圈规划研究中心”；同时，上述三家单位联合无锡市规划设计研究院、宁波市规划设计研究院等8家单位共同发起成立了“上海大都市圈规划研究联盟”。

1990年代，南京大学教授崔功豪将“都市圈”概念引入规划界。在他看来，2019年中国城镇化率超过60%，进入这一阶段，就需要改变过去城市间各自为政的竞争状态，转变为区域间的协同发展，“共建基础、共商策略、共享利益”。

而上海大都市圈规划研究中心和研究联盟的成立正是顺应了这种需求，将理论设想与实践经验相结合，让形象思维与逻辑思维相碰撞，最大程度实现跨学科、跨领域的“百家争鸣”。

基于地理邻近性和功能关联性的多重嵌套关系

城市发展思维正在悄然转变

当下，国家正加紧推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在此背景下，都市圈被赋予重要意义。

在上海大都市圈规划研究中心主任、上海市城市规划设计研究院党委书记熊健看来，都市圈已成为产业链、供应链组织的基本单元。

上海大都市圈这个基本单元有多大？

“以上海大都市圈‘1+8’范围来说，5.6万平方公里，约7100万人，人口数介于英国和德国之间；10万亿元GDP，经济总量位列全球经济体第13位，相当于韩国。”上海大都市圈规划研究中心副主任、中国城市规划设计研究院上海分院院长孙娟说，这就是一个循环的单元，创新链、产业链、供应链已经开始滚动起来了。

孙娟分析，当下国际国内形势发生变化，人员等诸多要素流动受限，同时，上海大都市圈的9座城市正迎来后工业化时代，对于这些城市来说，依靠工业快速扩张，以带动城市发展的阶段已成为过去。

她在城市调研中感受到，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）所提出的创新、人文、生态目标，已成为上海大都市圈9座城市的发展共识。城市发展思维正在悄然转变：从各干各的，靠规模发展转为追求分工效益，要求加快要素流动。

“还有一个很有趣的现象，这个圈里的城市爱竞争。”孙娟说，在上海大都市圈，上海是核心，其余每座城市都有特点和长板。在历史上，苏州、湖州、无锡、南通、宁波等城市都曾强势一时。“这个圈子可称之为‘核心引领的多中心组合体’，与东京都市圈的单中心相比，上海大都市圈更具韧性。”

“上海大都市圈有着区别于世界其他都市圈的独特优势。”崔功豪表示，在“山水相依、人文相亲”的历史文化背景下，不仅上海作为中心城市的经济处于世界领先水平，周边其他城市实力也很强劲，能起到互相辐射的多重作用。

他相信，如此中心城市-都市圈-城市群的多中心、网络化空间模式，将成为中国未来城市发展的新形态，支撑经济发展的新增长极。

城市从竞争走向竞合

上海大都市圈规划研究中心成立当天，由该中心推出的《上海大都市圈城市指数2020》同步发布。该指数以上海大都市圈40个城区以及县（市、区）为评价单元，构建了生产性服务业、航运贸易、科技创新、智能制造、文化交流等五个维度的评价体系。

指数显示，上海市区以“五项冠军”高居榜首，龙头作用全面发挥；苏州、宁波市区以多项“前三名”担当“全能领袖”；入围六强的无锡、常州、南通市区各具长板，分别担当国际科创、智造或贸易领域的“专业先锋”；嘉兴、湖州、舟山市区已形成国际科创、文化、航运领域的优势方向，是颇具潜力的“明日之星”。

“希望由9座城市组成的上海大都市圈能够破解自身资源局限，加速优势整合，共建卓越的全球城市区域，这是上海大都市圈的愿景所在。”熊健认为，全球城市区域正是通过联结多个不同特色、各具长板的全球城市，代表国家参与世界竞争。对于上海来说，在这一过程中也将不断提升自身地位。

基于长三角一体化发展的目标，上海从跨省城镇圈、示范区、都市圈、城市群多个层面推进落实区域规划协同工作。

熊健介绍，“上海2035”提出要以城镇圈促进城乡统筹，在主城区以外，划分24个城镇圈，其中3个为跨省界城镇圈；而长三角生态绿色一体化示范区，涵盖上海青浦、浙江嘉善、江苏吴江，是在县区级层面的探索；及至地市级层面的探索，就是上海大都市圈。

回望历史，这一区域长期以来都有部署规划。上海大都市圈规划研究中心副主任、上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员屠启宇介绍，改革开放初期，规划力量先行，国务院决定建立上海经济区；进入1990年代后，市场经济推动下，市场和功能一体化进展领先于行政制度与政策的一体化，市场驱动力大于制度供给；进入本世纪后，政策供给和市场相向而行，趋向均衡。

但他认为，截至目前，关于该区域的规划，总体上仍是自上而下供给。“而上海大都市圈空间协同规划，应该是我国目前为止第一个用了‘协同’二字的规划，是在中央宏观部署下，地方政府自发地、自下而上地进行政策供给，这是一个重要变化。”

屠启宇表示，在双循环新发展格局下，都市圈首先要做到真正的协同，从竞争走向竞合，“这种合作必须实实在在，否则难以形成有效而实在的内部大循环。”

他讲到，南京都市圈、苏锡常都市圈之上，都有同一个省级行政主体。而在上海大都市圈内，有着9个甲方。“对于这样的都市圈规划，必然是一种协同规划。”

　　把一张张零散的蓝图，拼成一张贯通的大都市圈愿景图

　　城市间如何协同规划？这是一个大命题。

　　专家表示，在这背后，一方面有市场力量可以推进；另一方面，地方政府也应发挥作用。对比国外，许多跨行政边界的都市圈、城市群规划中，进行协同工作的主体甚至是专业的第三方。

　　以支撑上海大都市圈协同发展为导向，上海大都市圈规划研究中心和研究联盟有其使命所在。

　　专家们一致表示，该研究中心的目标定位是成为智库平台，能一路陪伴上海大都市圈的诞生、发展，为各方传递意见，弥合各方的发展愿景与版图，努力把一张张零散的蓝图，拼成一张贯通的大都市圈愿景图。

　　在9座城市调研时，孙娟发现，自己所做的大量工作就是沟通。以连贯苏沪的太浦河为例，通过一轮轮沟通后，大家的共识是如何把河水治理好，如何让上千万的人喝上干净的水。

　　“对于都市圈的规划，首先需要大家拥有共同的愿景，在实现目标的路上，用共同的标准去执行，比如创新理念、生态环境、交通等城市间最核心的连接问题。”熊健说，以生态网络建设为例，在5.6万平方公里范围内，把蓝绿生态网络协调好，形成一张网。当各个城市在编制自己的规划时，可以以此为依据。

　　熊健进一步表示，世界上著名的都市圈，如纽约都市圈、东京都市圈都有智库组织，以持续跟踪研究区域，总结发展的经验或教训。上海作为全球城市，也应有这样的机构，而上海大都市圈规划研究中心成立后，将持续跟踪都市圈发展，定期评估规划的推进，进行专题项目研究，从城市间合作角度，推进都市圈协调联动。

　　作为“上海2035”编制者之一，熊健认为，编制“上海2035”时坚持“开门做规划”，上海大都市圈规划研究中心和研究联盟的工作，更是多主体合作。上海大都市圈空间规划协同工作，“9座城市、涉及10个以上部门，我们所有的工作都是9乘X。”